作者：赵宏（北京大学人权与人道法研究中心主任、法学院研究员、博士生导师）

来源：《人民法院报》2025年7月11日

编者按6月27日，《中华人民共和国治安管理处罚法》由十四届全国人大常委会第十六次会议修订通过，自2026年1月1日起施行。现行治安管理处罚法施行已近20年，当前我国经济社会发生了很大变化，社会治安形势、治安管理处罚制度等也发生了变化。为适应治安管理新形势新要求，应对治安管理新情况新问题，有必要修改完善治安管理处罚法，与时俱进完善相关制度。新治安管理处罚法对哪些内容进行了修订？将对我们的生活产生哪些影响？特邀请北京大学人权与人道法研究中心主任、法学院研究员、博士生导师赵宏撰写评论文章，敬请关注。

6月27日，治安管理处罚法在历时两年讨论后终于修订完成，新修订的法律也将于2026年1月1日起开始施行。有学者曾做过相关统计，治安管理处罚法中有近70%以上的应罚行为均和犯罪行为样态一致，所区别的只是违法情节的轻重不同，故这部法律也被称为“小刑法”，所针对的也是违法情节轻微尚不构成犯罪的行为。正因为治安管理处罚和刑罚一样，都是国家对个人发动惩戒的重要机制，治安管理处罚法及其修改都备受公众关注。

因为具有和刑法互相承接的作用，此次修法的重心之一就是将近年来新涌现的违法行为，例如考试作弊，危害计算机系统安全，组织领导传销，抢夺方向盘、殴打、拉扯驾驶员，高空抛物，低空飞行无人机，非法安装、使用和提供窃听、窃照等专用器材，盗用、冒用个人、组织身份、名义招摇撞骗，娱乐场所和特定行业经营者不依法登记信息、非法生产经营易制毒化学品，违规养犬、犬只伤人等行为悉数纳入治安处罚的范围。这些修订回应了公众加大对新兴违法行为的打击诉求，体现出行政处罚在具体领域的适用变化，也为公安机关执法提供了法律依据。

除弥补现实中的打击漏洞外，此次治安管理处罚法的修改历程也在很大程度上表征出公众对于立法的积极参与和有力推动。尤其是修订草案（一审稿）在2023年9月公布后，共99375人在中国人大网上留下125962条意见，创下近几年法律修改参与人数之最，即使二审稿公布后，中国人大网也收到近8000多条意见。也因为公众的普遍关注和热烈讨论，修订草案（一审稿）中被认为规定模糊，且容易给执法者恣意执法留下空间的“在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志”应予处罚的条款，最终被修改为更清晰准确的“在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬、美化侵略战争、侵略行为的服饰、标志”表述。此外，修订草案（一审稿）出现的，将“侮辱、谩骂警察”同样列入妨害警察执行公务行为的条款，也因为有扩张惩罚范围之虞，而在二审稿中被删除。一审稿中同样引发公众热议的，“允许公安机关对违反治安管理的行为人以及被侵害人提取其生物识别信息的”条款，也因被公众认为有悖比例原则，且容易导致个人信息泄露和滥用，最终修改为，“为了查明案件事实，确定违反治安管理行为人、被侵害人的某些特征、伤害情况或者生理状态，需要对其人身进行检查，提取或者采集肖像、指纹信息和血液、尿液等生物样本的，经公安机关办案部门负责人批准后进行……提取或者采集被侵害人的信息或者样本，应当征得被侵害人或者其监护人同意”。

纵观修改后的治安管理处罚法，可以说在以下方面都体现出重大的法治进步。

一是正当防卫条款的引入。尽管被称为“小刑法”，但现有的治安管理处罚法中却并不包含正当防卫、紧急避险等免责条款。即使2007年发布的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）明确规定，正当防卫也适用于治安管理处罚。实践中，当事人在面对他人侵犯时若还手回击，在治安类案件中往往会被认定为互殴而被各打五十大板。如此处理一方面是因为公安机关对私力救济的立场相对犹疑，另一方面要求公安机关在个案中甄别是否存在正当防卫，也会增加执法过程中的事实认定难度，进而影响执法效率。但伴随“法不能向不法让步”的时代精神在刑法中被唤醒，正当防卫条款被明文写入治安管理处罚法就成为正义观念的召唤。相较此前位阶较低的《解释（二）》，在治安管理处罚法中增加正当防卫作为出罚条款，无疑也为基层公安机关此后处理此类案件提供了明确的法律依据。

二是未成年人违法犯罪的预防与惩治。近年来未成年人违法犯罪的低龄化倾向引发社会广泛关注，修订后的治安管理处罚法同样在这一问题上作出了积极回应。其中最引人关注的，就是新法调整了原来在拘留方面的“年龄不足不执行”的规定，而代之以“有条件执行”。此前的旧法曾规定，对14至16周岁以及16至18周岁初次违反治安管理的未成年人，一律不执行行政拘留。但根据新法，对14至16周岁以及16至18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14至16周岁一年内二次以上违反治安管理的，将依法执行拘留。如果说此前针对未成年人的“拘留不执行”，体现的是立法在感化、挽救未成年人方面的极大善意，那么新法则是根据现有变化进行了制度性调整。因为法律的善意也可能会被利用，有的未成年人之所以多次违法屡教不改也正是利用了法律的保护性规定。故不是“一放了之”，而是根据实际情况进行“个案处理”，更能体现法律对于未成年人违法犯罪的一般性立场：未成年人应该得到关爱和保护，但这种关爱和保护也是有限度的，对过错予以必要的惩戒，对违法给予恰当的惩罚，同样是一种特殊的教育和保护，其目的就是让其改过自新，避免在错误的路上越滑越深。

三是行政违法记录的整体封存。新修订后的治安管理处罚法最大的亮点还在于其规定：“违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开”。相较一审稿只是规定对未成年人的违法记录予以封存，这一规定意味着，无论是成年人还是未成年人，其治安违法记录未来都将彻底封存，未经有权机关并依照法定程序，这些记录就不会再被随意披露和查询。与轻罪记录一样，因为缺少相应的封存乃至消除制度，治安违法记录一直对有违法前科者的生活和工作产生着常人难以想象的困扰。不少法律规范规定，单位在招聘工作人员时，可向公安机关查询拟聘用人员是否有违法记录。除影响就业外，有无行政违法记录也成为当事人考公、参军甚至是在公职单位内晋升的重要参考。行政违法记录被滥用的原因，首先是迄今我国都缺少对这一领域的相应规范。已有的《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》以及《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》，都仅针对犯罪记录而非行政违法记录。其次是社会上还存在一些偏见，认为有过违法前科者，其人身危险性和再犯可能性就一定会远超出普通人，也因此需要特别标注予以特别预防。但如此处理既忽视了违法和犯罪的区别，而且认为有违法前科者的人身危险性和再犯可能性会更大，也完全没有科学依据可以佐证。在治安管理处罚之外，再对有违法前科者永久标注，不仅严重违反了“过罚相当原则”，也给这些人带来了持久的制度性歧视和精神羞辱。故新修订的治安管理处罚法最终决定将违法记录封存的范围从未成年人扩张至所有有违法前科者，可以说是法治的巨大进步。

四是执法程序的优化。新法扩大了治安管理的打击范围，但同时在很多地方都优化和提升了公安机关的执法程序规定。例如，明显扩大了当事人在治安类案件中可要求听证的范围，除此前的吊销许可证件和较大数额罚款外，新法规定，公安机关采取责令停业整顿措施的，以及对可能被执行行政拘留的未成年人，都应告知其有权要求听证，当事人要求听证的，公安机关应及时组织听证。听证条款还在兜底规定中明确，“前两款规定以外的案情复杂或者具有重大社会影响的案件，违反治安管理行为人要求听证，公安机关认为必要的，应当及时依法举行听证”，这也为未来拘留类案件可被纳入听证埋下伏笔。优化执法程序的条款还包括，被决定执行行政拘留处罚的人，或者正在被执行拘留处罚的人，遇有参加升学等重要考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的，可以申请暂缓执行拘留或者出所。警察“一人执法”时应全程同步录音录像，未按规定全程同步录音录像或者录音录像资料损毁、丢失的，相关证据不能作为处罚的根据。

作为一部影响重大的法律规范，治安管理处罚法在修订过程中体现出的诸多亮点正是贯彻落实习近平法治思想中坚持以人民为中心的具体体现，同时也代表了观念史和社会史的进步，这当中无疑包含了每个普通人为法治进步所付出的心力。从这个意义上讲，这部法律的修订值得被肯定，必将为推进国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。