行政审判如何实现公正

李广宇 耿宝建

《人民司法》2011年第19期

公平正义是社会主义法治的灵魂和价值追求。公平正义的实现，不仅需要全体社会成员的共同努力，更要靠司法公正提供保障。司法公正既是社会公平正义的重要内容，又是实现社会公平正义的重要保障。作为社会正义的最后一道防线，法院的审判工作是维护和实现社会公平和正义的最主要途径。公正的司法裁判，有助于形成惩恶扬善、是非分明的价值观，推动社会和谐稳定；不公正的司法裁判则会使民众善恶难分、是非不明，引发道德沦丧、社会“崩盘”的危险。古今中外的实践无不表明：司法裁判是否公正对于道德风尚能否健康良性发展，社会能否和谐稳定，国家能否长治久安起着至关重要的作用。

当前， 我国正处于社会转型期和人民内部矛盾凸显期，行政纠纷日益复杂，官民矛盾十分突出，党委政府希望通过行政审判引导人民群众理性合法表达诉求，人民群众期盼通过行政审判实现公平正义。行政审判实践业已证明，行政审判制度是防范政府滥用权力的重要手段，是人民群众批评、监督政府的有效平台，行政审判业已成为公民权利的“守护神”、依法行政的“推进器”、官民关系的“润滑剂”、社会稳定的“减压阀”。一个公正的行政审判制度，有助于在全社会实现公平正义，有助于增强人民对国家和社会的信赖，使社会和谐，使国家安定。同时，也应当看到，行政审判领域司法不公正现象仍然存在，在某些行政首长法治意识淡薄的地区特别明显，在城市房屋拆迁、农村集体土地征收等领域尤为突出。行政审判的司法不公正，既有体制、机制等外部原因，也有法院的内部原因。行政审判领域的司法不公，归根到底是由于法院自身存在的司法环境优化不到位、立案渠道不畅通、依法裁判底气不足、审判活动缺乏透明度、办案不注重解决矛盾、法官司法能力不强、裁判艺术不高等原因造成。这些问题的存在，反映了行政审判工作与人民群众的司法需求和期待还存在差距。这就是说，司法公正有着十分丰富的形式和内涵，行政审判实现司法公正是一项理论性和实践性极强的司法实践。

依法治国，建设社会主义法治国家的目标就是在全社会实现公平正义，司法工作的人民性从制度上提供了在全社会实现普遍公正的可能。但制度上的普遍公正并不会自动转化为个案公正，实现个案公正还需要良好的司法环境和具体的机制来保障。良好的司法环境是培育公正司法的沃土，恶劣的司法环境则是滋生司法不公的温床。行政审判丰富了法院司法权内容，实现了司法对行政的法律控制，但法院司法审查权的行使又需要一个更加独立、公正的司法环境。当前，仍然有不少地方政府机关为了局部利益，干扰和限制法院依法独立行使审判权，严重影响和制约了司法公正。而法院内部，不少院领导对行政审判化解社会矛盾的作用认识不到位，既无视人民群众通过理性合法方式解决矛盾的权利，又低估行政机关接受人民法院监督的勇气和期待，不但不能秉公执法，相反却是畏首畏尾。特别是由于司法权的地方化和行政化，法院在审理以同级政府为被告的行政案件时，“县法院管不了县政府”的现象十分普遍，难以做到公正司法。江西抚州系列爆炸案已经证明，如果政府动辄以“大局”、“维稳”等理由违法干预行政审判，制度公正就无法转化为个案公正，行政审判维护社会公平正义最后一道防线的功能就会逐渐萎缩；个案裁判不公正，就会瓦解民众对制度公正的信心，转而采取极端手段。因此，落实宪法关于法院依法独立行使审判权原则，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，是实现行政审判司法公正的重要条件。对外，法院应依法处理好与地方党委、人大和政府的关系，通过行政与司法的良性互动，赢取党委、人大和政府对行政审判的领导、监督和支持，为行政审判的普遍公正创造外部环境。对内，通过审判机制的改革和完善，为个案公正提供程序和制度保障。法院要灵活运用移送管辖、提级管辖、指定管辖等制度，提高行政审判抗干扰能力，确保依法、独立、公正办案。在受理案件时，要坚决执行有关管辖规定，禁止违反管辖规定擅自降低案件审级，为地方政府的违法干预创造条件。各级法院要依法保护和尊重原告的管辖异议权和管辖选择权，并将程序启动权交还当事人，用程序正义来推动实体正义。当事人认为案件重大复杂或者认为有管辖权的下级法院不宜行使管辖权的，可以直接向上级法院起诉。下级法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级法院审理或者指定管辖的，也可以报请上级法院决定。上下级法院间建立完善的提级管辖和报送审理机制，从制度上弱化不正当干预，为个案公正提供保障。上级法院要经常性对下级法院案件受理情形进行监督检查，定期对下级法院裁定不予受理、驳回起诉案件进行抽查，并向社会公布不依法立案的投诉举报途径，及时发现和纠正有案不立现象，依法追究相关人员的责任。

行政诉讼的特点决定了民众诉讼能力、诉讼技巧一般低于行政机关。原被告主体资格不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼的关系理解错误、起诉时机和举证时间不当等原因，都会让实体请求有道理的民众败诉，从而造成形式公正与实质公正的背离。因此，行政审判既要做到程序上公正，做到审判活动和过程合法，更要注意实体公正，保证审判活动的正当合理，防止只具有公正的形式而不具有公正的实质。法院在坚持居中裁判的同时，应加大对民众诉讼指导力度，避免因诉讼能力差异，使法庭成为单纯诉讼技巧的竞技场；要依法进行司法探知，适当增强职权主义色彩，让有道理的民众赢得了官司，实现形式正义与实质正义的统一。案件审理中发现原被告确定错误、被诉具体行政行为选择错误，应当先行向民众释明，允许其以适当方式予以更正。法院要主动创造条件让当事人了解诉讼程序和诉讼过程，合议庭或书记员要及时答复当事人有关程序问题的疑问，及时提供诉讼指引，及时提示诉讼风险。要准确、全面理解证据法则和证据规定，引导当事人举证、质证、履行举证责任，缩小法律事实与客观真实之间的差距，力争主观公正与客观公正相统一。法院要认真贯彻以人为本原则，让当事人真正成为诉讼的主体，在当事人参与下做好庭前证据交换，在当事人参与下确定案件无争议事实和争议焦点，减少当事人对司法公正的疑虑。 要改革庭审方式，实事求是地减少繁文缛节，提升庭审的针对性，引导当事人针对争议焦点进行充分辩论，让民众赢得清楚，输的明白，做到程序公正和实体公正统一。

司法公正不但要实现，还必须以人民群众可接受的方式实现。司法公正作为一种心理判断，实质上是人的主观公正感。不同的群体感知与判断司法公正的角度不同，主观公正感也有异。心理学研究业已表明，确保民众对审判活动的过程控制和结果控制，有助于提升民众的司法公正感。与其他审判相比，由于受“官官相护”传统文化的影响，行政审判的司法公正面临更深的信任危机，民众对法院能否公正审理“民告官”案件常有疑问。而让民众全面参与审判活动，可以有效弥补对司法信任的赤字。迈克尔 .D.贝勒斯就曾指出，即使判决并没有准确地判定过去发生的事实真相，争端各方只要确信他们受到了公正的对待，他们也会自愿接受法院的裁判结果。因此，实现行政审判的客观公正和主观公正，必须真正落实当事人的知情权、参与权、表达权和监督权。实践证明，司法裁判作为法院提供的“产品”，只要当事人充分参与了制作过程，参与诉讼的尊严、价值和需要得到合理的维护和满足，他们对产品质量的信任度就一定能提高。因此，行政审判要通过提高审判活动的透明度，扩大当事人在审理程序中的参与度，最大限度地拓展司法公开内容和形式，赢取当事人对公正司法的信任。当前，行政审判要通过公开开庭和典型、重大案件的庭审直播等方式，让全社会知晓并监督审判过程，提升司法公信。要邀请人大代表、政协委员等作为人民陪审员审理重大、有影响案件，促进司法的民主化和可接受性。行政审判要全面推广裁判文书附录所适用的行政实体法律规范和行政诉讼法律规范制度，增强裁判的说服力。要通过判后答疑机制，及时消除当事人的困惑和疑虑，增强对判决的认同度。要及时将重大、有影响案件的裁判向社会发布，用司法公开和司法民主提升司法权威，促进司法公正。

老百姓到医院就医，希望药到病除；老百姓到法院诉讼，讲究案结事了。司法权的本质在于解决纷争，行政审判如果不能实质性解决争议，不真正解决老百姓的实际问题，就不可能得到老百姓的认同。由于行政诉讼法更多关注审查和评判行政行为合法性，忽视有效化解行政纠纷，导致行政审判解决纠纷能力先天不足。不少案件从形式上实现了司法公正，但实质问题却未得到及时解决，导致形式公正与实质公正的背离，引发民众对司法公正的质疑。2010年全国一审已结案件中，对实体问题作出判决的仅为29.09%, 而裁定驳回起诉、移送、终结或者以其他方式结案的则达26.42% 。这意味着，相当一部分行政案件只是从形式上实现了公正，而实质争议并未解决。特别是涉及行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书的行政案件中，不少法院不注重从实体上解决问题，而是就案办案，民事审判和行政审判不衔接、不沟通，铁路警察各管一段，形成循环诉讼、重复诉讼，加大当事人诉讼成本，对司法公正带来负面影响。

行政审判不能仅从形式上结案了事， 更要注重从实质上化解纠纷。各级法院要更加重视通过行政诉讼一并解决民事争议，按照司法便民、司法为民的要求，抛弃狭隘的部门本位主义。审理行政案件时，在征得原告和第三人同意的情况下，一并审理相关民事争议，分别作出裁判。法院内部也要建立立案、行政和民事审判部门间的沟通衔接机制，分工不分家，不因法院内部分工而互相推诿，空走程序，影响当事人权利救济。行政法官在适用数量庞杂的行政法律规范时，要全面、准确理解法条，更加重视及时、有效和一次性化解纠纷，让法院真正为人民所设，让法官真正为人民服务。要不断完善裁判文书制作方式，大胆尝试变更判决；行政判决不宜直接变更行政行为的，也要在判决理由部分详细阐述行政行为的是非对错，在事实认定、法律适用、行政程序等方面阐明法院的意见和理由， 尽可能减少重复诉讼和循环诉讼； 法院因行政行为程序违法而撤销该行为时，能够对案件事实和适用法律作出评价的，也应以适当方式表述和释明，避免当事人误解；法院判决责令行政机关履行法定职责或重新做出行政行为的，要尽可能具体明确，便于执行，做到司法公正与社会公正的统一。

行政裁判除依据法律、法规，还会适用大量的规章和规范性文件，而法律规范的滞后性、抽象性和法律规范间的冲突和漏洞大量存在，法官如果仅仅满足于做“法律的自动售货机”，机械执行法律只会沦为熟练的“法匠”，既难以实现法律公正，又难以实现社会公正，难以实现法律效果和社会效果的统一。因此，法官审理行政案件，必须权衡社会利益的利弊得失，灵活地选择裁判方式。如同治疗病患要中西医结合，解决行政纠纷也应协调与判决并重，不应单纯把诉讼作为解决纠纷的唯一途径，更不能把裁判与协调和解相对立。

一方面，行政纠纷作为发生在政府和民众之间的人民内部矛盾，通过协调和解方式化解符合当前司法国情，也有利于彰显社会主义司法制度优越性。实践证明，协调和解化解官民矛盾，是行政纠纷多元化解决的重要组成部分，有时比判决方式更能维护老百姓合法权益，更能解决老百姓实际问题。特别是对于那些立法滞后，老百姓诉讼请求虽无法律依据但具有一定合理性的案件，要尽量避免以判决方式结案，而是要通过“党委领导、政府支持、民间参与、司法把关”的多元纠纷解决机制，最大限度地保护老百姓合法权益，最大限度地实现司法公正。另一方面，在重视协调和解实现司法公正的同时，也要充分发挥判决在规范行政执法、提升法治意识，树立司法权威方面不可或缺的作用。2010年全国一审行政案件协调撤诉率已经达到44.7% ，基本实现了司法公正与案结事了人和的有机统一。但也应当看到，行政权与司法权“合谋”下的协调和解的合法性正饱受质疑，特别是在当事人诉讼能力严重不对等、没有法治的传统且人民法律权利有限的情形下，向民众提供协调和解这一替代方案，可能会延缓一个真正公正的司法体系的发展，最终将阻碍司法公正的实现。因此，法院主持下的协调和解必须坚持合法自愿原则，尊重当事人依法自主选择解决纠纷的渠道。法院要正确处理好协调者与裁判者之间的关系，防止以拖压调，以判逼调。要重视依法裁判对司法公正的示范作用，对于一方不同意协调、涉及法律规则的释明或者具有指导性意义的案件，法院要及时作出裁判。要坚决纠正脱离实际设定协调指标的做法， 旗帜鲜明地反对不分是非、无原则和稀泥式的协调。法院不能放弃对协调和解协议的合法性审查，既要防止行政机关利用协调和解逃避应负的法律责任，又要防止用金钱利益满足个别当事人的无理诉求，防止因花钱买平安而损害全社会的公平正义。

法律的目的是实现正义，但徒法不足以自行，正义的实现需要经由法官这一“会说话的法律”，行政法官的司法能力和裁判艺术直接影响司法公正。民众除了需要公正的裁判结果，更期待客观公正的结果能够以看得见、能感受的公正形象来实现。没有法官的公正形象，司法的公正性必然会受到质疑。但不少法官对司法形象公正认识不清，对司法形象公正没有给予应有的重视，误以为结果公正就是司法公正，因而在庭审和平时办案的过程中，不注意法官中立、客观、公正的司法形象，不注重基本的司法礼仪，常有不恰当的言行举止。对此，美国最高法院奥康纳大法官就曾指出，不论事实如何，“如果法律制度给人们以腐败、有偏见或有其他非道德表现的形象，那么这对社会的法治信心和尊重法治所造成的损害几乎不亚于确有其事。若要维护公众对司法的信任，法官不仅必须避免有不当的行为，而且必须避免造成有不当的行为的影响。”行政审判尤其如此。当前行政案件总量不大，但上诉率和申诉率极高，而上诉和申诉案件的发回重审和改判率总体很低，这既反映行政案件的裁判结果总体上较好，基本能做到结果公正，又说明如果司法形象公正，取得当事人信服，将能有效地减少缠诉和信访。因此，树立司法形象公正是对行政法官的内在要求，是提升司法公信、帮助社会公众树立法治信心的重要方式。实现结果公正和形象公正统一，要求行政法官既要做到事实调查清楚，证据认定充分，适用法律准确，审判程序合法，又要以高度的敬业精神，高超的裁判艺术，清廉的操行品格和非凡的人格魅力来赢得当事人的尊重和信任，从而有效地减少当事人对审判程序、 裁判结果公正性的怀疑和对法官的不信任。可以说，法官公正的司法形象足以在当事人中树立崇高的司法权威，使他们产生无限的信任感，并自觉服从和接受裁判结果。因此，行政法官应当加强自身业务能力建设和自身修养提高，模范遵守法官职业道德基本准则和法官行为规范，在一切活动中应当避免不当行为或留下不当行为的印象。特别是在与行政机关工作人员的工作接触过程中，应当注意保持适当距离。在与行政机关依法探讨行政审判与行政执法中遇到的法律难题时，要避免成为行政机关的“法律顾问”；事前曾经接受过行政机关咨询的法官，应当主动回避案件的审理；在个案裁判中保持法官地位独立性、中立性，要平等对待双方当事人，耐心倾听可能不正确的意见，做到“兼听”，防止“偏听”。同时注意约束业外的言行，牢固树立法官意识。法官应当谨慎出入社交场合，谨慎交友。在审判活动中要讲究司法礼仪，提高个人礼仪修养，用法官文化来引领法官、培育法官，使法官真正树立起公正、公平、文明、自尊、庄严、独立的形象。归根到底，法官的人格才是正义的最终保障。