摘自：李广宇著《〈最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释〉理解与适用》，法律出版社，2025年9月第1版，第75-79页。

第三条（原告资格）

认为行政机关作出的政府信息公开、不予公开等行为侵害其合法权益提起诉讼的公民、法人或者其他组织，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”。

1．原告资格

本条规定的是政府信息公开诉讼的原告资格。

行政诉讼的原告资格关系到由什么样的人提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。由于原告资格直接关系到法院司法审查权对行政权制约的力度，因此，原告资格的认定成为行政诉讼的基本问题之一。在政府信息公开行政诉讼中，这一问题同样非常重要。

（1）多国（地区）关于政府信息公开申请人资格的规定

政府信息公开诉讼的原告资格与政府信息公开申请人资格密切相关。了解一下世界各国对此问题的处理，对于我们理解原告资格当会有所禆益。目前，世界上已经有一百多个国家和地区出台了信息公开法。①下面介绍的各国（地区）关于政府信息公开申请人资格的规定，尽管只抽取15个国家和地区作为样本，但却包括了发达、欠发达以及发展中国家（地区）等各个层面，其代表性应属广泛。阿塞拜疆《信息获取权法》规定：任何申请获取信息的人都有权在不受限制和平等的基础上免费获得信息-如果公共机构拥有该信息。申请人不需要提供申请理由，除非在某些情况下，例如为行使某权利需要提供官方确认信息，或申请非常紧迫时。保加利亚《公共信息获取法》规定：公民以及在该国境内的外国人和法人实体，都有权按照既定条件和程序获取“公共信息”。印度《信息自由法案》规定：所有公民都享有信息权。法律没有要求申请人提供申请理由。法律还规定，不应要求申请人提供任何个人详细信息，除非为了方便联络申请人。牙买加《信息获取法案》规定：人人应有权获取除免予公开文件之外的官方文件。请求信息时，申请人没有必要提供申请理由。日本《行政机关信息公开法》规定：任何人可以向公共机构的负责人提出披露行政文件的申请。该法并不要求申请人说明申请理由。吉尔吉斯斯坦《国家机构与地方自治政府机构所掌握信息的获取法》规定，每个人都有权获取由国家和地方自治机构掌握的信息，国家保护每个人“寻求、接受、调查、制作、告知和传播信息的权利”。提出申请不需要提供任何理由。处理申请的官员不得询问申请者打算如何使用该信息。墨西哥《联邦透明度和公共政府信息获取法》规定：个人可以获取政府拥有的所有信息。公共机构决定是否披露所索取的信息不应受到申请者动机的影响。秘鲁《透明化与公共信息获取法》规定：任何人都有权申请和接收来自公共机构的信息。不能因为申请人的“身份”而拒绝其获取信息的申请。南非《信息公开促进法》规定：获取信息的申请不受申请者获取信息的理由即信息官员对这些理由所形成的看法的影响。瑞典《信息权法》规定：为了促进观点的自由交流及启迪公众，每个瑞典国民都应能自由获取官方文件。除非须对某文件是否在公开范围内进行确认，否则公共机构不应要求个人陈述申请获取文件的动机。泰国《官方信息法》规定：任何人都可以申请并未以其他方式要求公布的信息或申请查阅信息，只要申请足够详细可以查明被索取的信息，该信息就必须被提供。不过该法规定如果申请涉及过量信息或无合理因由过于频繁提出申请，该申请可能会被拒绝。乌干达《2005年信息获取法案》规定：每个公民都有权获取公共机构掌握的信息和记录，除非该信息的公开有可能危及安全、主权或个人的隐私。无论是申请人出于任何原因而申请，还是信息官员对申请人陈述的理由有何看法，信息获取权都不应受到影响。英国《2000年信息自由法》规定：任何对公共机关所掌握信息提出申请者都有权被告知该机关是否保存有该信息，如果确实存有，该申请人有权“知晓”该信息。该法同时规定，这项权利的实现需要遵守该法中其他一些条款，包括为识别或查找材料，公共机构可合理要求申请人提供更多情况；无理取闹或反复申请的，可不重复披露。虽然法律没有特别提出，但是暗示了申请时无须递交理由，因为申请理由不在必须提交的内容之列。美国《信息自由法》规定：每一机关在收到要求提供记录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的记录。《2007年政府公开法》②规定：申请者无须解释他们申请的原因，但是如果他们希望克服随意的例外规则障碍，或者申请豁免费用，或者希望快速处理他们的申请，这种解释会有所助益。③值得注意的是，我国台湾地区的“政府资讯公开法”第十条第四款要求书面申请载明“申请政府信息之用途”，但研究者认为这一规定“恐有误解”。该研究者指出：“按为落实资讯公开，保障人民“知的权利”，各国立法例申请公开资讯皆无须说明理由（用途），以免政府为恐“自曝其短＇或家丑外扬，而阻挠公开。是上述规定应限缩理解为：系为便于认定是否从事学术研究或供公益之用，而减免其收费，故尔。”④

通过以上考察，我们会发现，在政府信息公开申请人资格的规定上，几乎所有国家或地区都确立了这样一个大致相同的标准：任何人都可以提出政府信息公开申请，提出申请时不需要提供任何理由。确立这一标准的理论基础在于：“公共机构不是为自身掌握信息，而是为公众的利益代管信息。所以，每个人都有获取这种信息的权利。”⑤

（2）我国《政府信息公开条例》关于申请人资格的规定

2007年《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”尽管该条规定本意并非对政府信息公开申请附加一个“三需要”的条件，但这样的表述还是造成了一些理解上的混乱，也给一些有意曲解《政府信息公开条例》立法本意的人提供了依据。2019年《政府信息公开条例》第二十七条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。”取消了“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”即“三需要”的表述。政府信息公开立法专家后向东指出：

“三需要”，曾经一度在政府信息公开实践中被广泛用作申请人资格条件，但“三需要”本身过于宽泛，不足以作为限制性条件使用，由此引发了大量行政争议，造成了一定程度的混乱。正本清源，原条例的立法原意中并没有将“三需要”设定为申请人资格条件；考察世界各国信息公开法，也没有对申请人资格条件做出限制的立法例；再考察“三需要”之所以被用作申请人资格条件的现实背景，是因为原条例豁免条款的缺失，行政机关不得已才对“三需要”条款作不当解释和适用。由此，新条例在确立若干豁免条款的同时，果断取消了被严重误读误用的“三需要”表述。⑥

在取消“三需要”的表述之后，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取相关政府信息不再附加任何条件。因此我们可以说，《政府信息公开条例》所确定的申请人资格，与多数国家和地区采取的“任何人”标准并无二致。

（3）政府信息公开申请人的原告资格

政府信息公开行政诉讼的原告资格与政府信息公开的请求权主体密切相关。如前所述，公开请求权主体具有无限性。也就是说，任何公民无论基于何种原因，更不论与有关的政府信息是否有利害关系，均可以请求政府机关向其提供有关的政府信息。⑦进而，任何人请求行政机关提供文件遭到拒绝，都可作为原告，没有诉讼资格限制。在这一点上，作为依申请公开政府信息申请人，其原告资格与其他依申请行政程序中的申请人并没有什么不同。

2．利害关系

“利害关系”是《行政诉讼法》第二十五条第一款规定原告资格时所使用的一个概念。该条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”而1989年《行政诉讼法》第二十四条第一款的规定是：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”为什么要做出修改？全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著的《中华人民共和国行政诉讼法解读》指出：“原法关于原告资格的规定是一个主观标准，实践中有的法院不愿意受理行政案件，对原告资格作过度限制，影响了公民、法人或者其他组织的诉讼权利。本次修改，对原告资格规定了客观标准。”⑧由此可见，引入“利害关系”标准，立法本意不是对行政诉讼原告资格进行限制，相反，却是要取消“对原告资格作过度限制”。

实践中之所以出现一些对于“利害关系”的模糊认识，可能是没有完全理解条文本身的含义。《行政诉讼法》第二十五条第一款实际可以拆解为两句话。一句是：“行政行为的相对人有权提起诉讼。”另一句是：“行政行为的相对人以外的其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所以，所谓“利害关系”，只是为“行政行为的相对人”以外的其他公民、法人或者其他组织设定的一个资格条件。作为行政行为的相对人，其针对不利于自己的行政行为提起撤销之诉，或者针对行政机关怠于处分或为拒绝处分行为而提起课予义务之诉，其与诉讼标的的利害关系应属显而易见。换句话说，凡属行政行为的相对人，其针对不利行政行为提起诉讼，本身即具有利害关系，也就是适格原告。略有区别的是对于行政行为相对人以外的其他公民、法人或者其他组织，则要强调其必须与行政行为具有利害关系。

再说“利害关系”本身。所谓“利害关系”，与“第三人效力处分”有关。不少行政行为是具有复效性的，亦即行政行为不仅影响其直接针对的对象，同时也对其他公民、法人或者组织产生影响。行政行为直接针对对象之外的主体在行政程序中居于何种地位，各国（地区）的行政程序法大多都有明确规定。例如，日本《行政程序法》第十条规定：“行政厅对申请作出处分时，当应该考虑的申请人之外者的利害属该法令所规定的许可认可等的要件时，根据需要，必须努力以举行公听会以及其他适当的方法设置听取该申请人之外者的意见的机会。”⑨奥地利、葡萄牙、我国澳门特别行政区与日本的制度类似，都是将之定位为“利害关系人”，而赋予其与当事人相当的程序性权利。另有一些国家或地区，如德国、韩国、我国台湾地区等，甚至直接将之涵盖在当事人的概念之中。我国尚没有制定行政程序法典，究竟是应当将之界定为当事人抑或利害关系人，还没有统一标准。但在单行法方面已有规定。例如，《行政许可法》就将行政许可决定直接针对对象之外的主体明确为“利害关系人”。根据该法第三十六条的规定，利害关系人与申请人一样，享有同等的陈述、申辩、被听取意见的权利。⑩如果“利害关系人”对行政许可不服提起诉讼，其当然就属于“与行政行为有利害关系”。同样的道理，依申请公开政府信息程序中，既有作为直接相对人的政府信息公开申请人，也会有“利害关系人”，这就是《政府信息公开条例》第三十二条规定的“第三方”。正是由于“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益”，其才与该政府信息公开行为具有“利害关系”，也才具有提起政府信息公开行政诉讼的原告资格。

所以，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第三条规定的原告资格，即“认为行政机关作出的政府信息公开、不予公开等行为侵害其合法权益提起诉讼的公民、法人或者其他组织，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织＇”，与《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定既一脉相承，又结合了政府信息公开诉讼的特点。按照本条规定，只要是被诉依申请公开政府信息行为的申请人，或者依申请公开的政府信息公开会损害其合法权益的“第三方”，都属于有“利害关系”的适格原告。虽然不是依申请公开政府信息的申请人，也不是“第三方”，但认为行政机关主动公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的，也属于有“利害关系”。

至于有人强调“利害关系”必须是与政府信息的内容有“利害关系”，已经不值一驳。因为《行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“利害关系”，是“与行政行为有利害关系”，除此之外并无其他含义。

注释

①参见王敬波主编：《世界信息公开法汇编》，法律出版社2017年版，第1296页；后向东：《信息公开的世界经验》，中国法制出版社2016年版，第1页。

②该法英文全称 “Openness Promotes Effectiveness in Our National Fovernment Act of 2007”，2007年12月31日由美国总统布什签署。参见托比·曼德尔：《信息自由多国法律比较》，龚文庠等译，社会科学文献出版社2011年版，第172页。

③参见托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》（第2版修订本），龚文庠等译，社会科学文献出版社2011年版，第55页以下；王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第1113页。

④翁岳生编：《行政法》（第2版），中国法制出版社2009年版，第1066页。

⑤摘自《非洲表达自由原则宜言》，转引自托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》（第2版修订本），龚文庠等译，社会科学文献出版社2011年版，第16页。

⑥参见后向东：《中华人民共和国政府信息公开条例（2019）理解与适用》，中国法制出版社2019年版，第188页。

⑦参见吕艳滨主编：《行政诉讼法的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第175页。

⑧全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第72页。

⑨［日］室井力、芝池义一、浜川清主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第108页。

⑩《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”