本文刊载于《人民司法》2013年第19期

为了破解“执行难”，推进执行工作，并促进社会信用体系建设，最高人民法院于2013年7月19日发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《若干规定》）。现就《若干规定》的出台背景、制定依据、主要内容等相关事项解读如下。

《若干规定》的出台背景

政策背景：2011年7月，中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》中提出了建立健全社会诚信制度，并制定社会信用管理法律法规的要求。为推进社会信用体系建设，国务院指令由国家发改委和人民银行牵头，建立了部际联席会议制度。最高人民法院是社会信用体系建设部际联席会议成员单位之一，有责任为促进社会信用体系建设做出自己应有的贡献。人民法院通过执法办案形成的被执行人失信信息具有极高的权威性，是社会信用信息中非常重要的组成部分，应当发挥其重要作用。

实践背景：近年来，各地法院积极探索，在运用执行案件信息对失信被执行人进行信用惩戒方面积累了许多宝贵经验。2006年3月，重庆市高级人民法院公布全市第一批50个失信被执行人名单；2009年3月开始，浙江省高级人民法院和省发展改革委员会协作，将全省超过6个月未结的执行案件信息在信用浙江网上公开；2011年，北京市各级法院集中通过多种媒体公布失信被执行人信息，北京法院网开通不履行义务信息专栏，公布不履行义务的被执行人名单；2012年，河南省各级法院集中开展曝光赖账户活动，共公布4638名失信被执行人；2013年以来，河南省高级人民法院分两批公布30名，全省共公布列入名单的1074名严重失信被执行人。这些做法在一定程度上起到了惩戒被执行人，督促其履行法定义务的效果，但由于缺乏全国的统一规定，各地标准不一、办法各异，加之受地域局限，对被执行人的信用惩戒效果难以充分彰显，迫切需要在总结各地经验的基础上，统一法律适用标准，规范操作程序，并在全国范围内发挥对失信被执行人的信用惩戒功能。在这样的大背景下，起草失信被执行人名单制度相关司法解释的计划被提上日程。

《若干规定》的起草过程

2011年，最高人民法院执行局（以下简称执行局）就着手对失信被执行人名单制度进行调研，并完成了相关调研报告，为起草相关司法解释做好前期准备工作。2012年年初，在前期调研的基础上，草拟了《若干规定》初稿。先后赴四川、江西、黑龙江等地实地调研座谈，并邀请发改委、人民银行、大学等部门的专家学者进行论证讨论，几易其稿，后经执行局领导审核后形成《若干规定》征求意见稿，报院领导审批后征求发改委财金司、人民银行征信局和最高人民法院四个民庭、研究室的意见，并征求了全国人大法工委意见。在综合上述单位和部门意见的基础上，对《若干规定》征求意见稿进行了技术性修改，形成了上报最高人民法院审判委员会的送审稿。2013年7月1日，经最高人民法院审判委员会第1582次会议审议通过，2013年7月19日正式对外发布。

《若干规定》的制定依据

2012年民事诉讼法第十三条新增了民事诉讼应当遵循诚实信用原则的规定，首次在民事诉讼中确立了诚实信用原则，这是《若干规定》制定的原则依据。从历史上看，诚实信用原则乃起源于罗马法的诚信契约和诚信诉讼，而将诚实信用这样一个原本属于道德领域中的基本概念引入到法律领域,并且从适用于私法领域逐渐扩展到适用于诉讼公法领域,使之被认可为一项法律基本原则和法律规范,这不仅是一个道德规范法律化的过程,也是随着社会的发展,外在的规范社会及人的权利义务关系的法律制度寻求内在于社会及人的深层次的合理的道德支持的必然结果。民事诉讼中的诚实信用原则，则是要求任何诉讼当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利、履行诉讼义务,都要讲求诚实、信守诺言,兼顾对方当事人的诉讼利益和社会公序良俗；要在不损害对方诉讼利益和社会利益的前提下追求自己的诉讼利益。民事执行程序是民事诉讼的重要环节，就其本质而言，它是审判活动的延续，更是债权人合法权利能否得以实现的保障。依据诚实和善良的道德准则，要求被执行人应当恪守诺言、诚实不欺地执行生效裁判。

民事诉讼法第二百五十五条规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”这是制定《若干规定》的直接依据。这一规定解决了建立失信被执行人名单制度的合法性问题，授权人民法院可以对不履行生效法律文书的被执行人采取在征信系统上记录、通过媒体公布相关信息等措施，实质就是通过信用惩戒的方式促使被执行人积极履行法律文书确定的义务。由于民事诉讼法第二百五十五条的规定较为原则，实践操作中不易把握，《若干规定》就是在此基础上，进一步细化和统一了法律适用标准，规范了具体操作程序，明确了信用惩戒的对象、措施和程序，进而形成了失信被执行人名单制度。

《若干规定》的制定目的

《若干规定》的序言部分明确了两个制定目的：一是促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务；二是促进诚信，推进社会信用体系建设。这两大目的的实现还要依赖于失信被执行人名单制度发挥的三大功能。

一是惩戒功能。对失信被执行人的惩戒，可以分为市场性惩戒和文化道德惩戒。市场性惩戒又可称为经济价值惩戒，一个重要的原则就是，使失信者因处罚而遭受的损失远远大于从失信行为中获得的利益。凡是被纳入失信被执行人名单中的被执行人，将会在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面受到限制，这实际上就是一种以制度安排的方式实现对失信者在市场价值上的惩戒。文化道德惩戒是失信惩戒中的一种软约束机制。通过报纸、广播、电视、网络、公告栏等公众媒体公布失信被执行人名单，在社会生活中塑造一种道德上的共识，贬损失信者之名誉，让失信被执行人处在一种无形的、充满公众舆论的环境与氛围中而倍感道德约束的压力。

二是威慑功能。依据《若干规定》的制度安排，将纳入失信被执行人名单的范围限定为有履行能力而不履行生效法律文书确定义务的被执行人，以区别于无履行能力而不履行生效法律文书确定义务的被执行人，将符合《若干规定》第1条列举的任一情形的被执行人作为严重失信的被执行人，对这部分人形成社会合力，压缩其生存空间，增加对尚未进入执行程序和已经进入执行程序的债务人的压迫力、约束力和追及力，形成威慑效应，促使其主动履行债务。

三是引导功能。法律的引导功能在于为人们的未来行为提供预期，司法解释自然也能对某个领域内的行为模式产生深远影响。《若干规定》引导人们诚实守信，推动社会向诚信的方向发展，是一种正向的、积极的引导。失信被执行人名单制度的建立，是人民法院积极参与国家信用体系建设的重要举措，对引导诚实信用的社会风尚具有积极作用。

失信被执行人名单制度的基本界定和适用对象

《若干规定》第1条即指明了失信被执行人名单制度的内容及规范对象。一是必须是有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人；二是作为规范对象的被执行人必须具有《若干规定》第1条所列失信情形之一；三是人民法院通过信用惩戒的方式来实现制度目的。

关于究竟何种行为应当被界定为失信行为，在起草该司法解释时观点不一。我们认为，之所以对被执行人的失信行为范围作出这种界定，一是考虑已经开通了全国法院被执行人信息查询平台，该平台提供了全国法院2007年1月1日以后新收及此前未结的执行实施案件的被执行人信息查询功能，所有不履行生效法律文书确定义务的被执行人都通过这个平台进行了查询式公开，本规定主要是对存在特定情形的被执行人加以信用惩戒，从制度层面可以相互衔接。二是将一部分被执行人纳入名单，可以更好地发挥制度的威慑功能，进而促进执行。法律规范作为社会控制的一种手段，它假设社会人是理性的，有趋利避害的特性。对其中一部分具有严重失信情形的被执行人予以信用惩戒，使其付出远远高于自动履行债务的成本代价，则这些已经被纳入失信被执行人名单，以及尚未被纳入名单的被执行人在进行利益分析衡量之后，必然会自动履行债务。三是当前我国整体的经济发展水平和信用水平还不高，社会信用体系处于初建阶段，如制裁打击面过大，可能会影响一些企业的生产经营和地方经济的发展，影响社会稳定。对上述几个因素综合加以考量，《若干规定》最终将一部分具有严重失信情形的被执行人作为制度的适用对象。

纳入失信被执行人名单的标准

《若干规定》第1条明确了纳入失信被执行人名单的标准，其中第（1）至第（5）项列举的被执行人失信的主要情形总体上与民事诉讼法、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》、最高人民法院《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》等相关司法解释、规范性文件中规定的抗拒执行、妨碍执行、规避执行、违反财产报告制度及违反高消费规定等行为相对应，均是从被执行人的客观外部行为反映出其主观上不守承诺、不守信用的状态。其中具体条款基本是按照被执行人失信程度由重到轻，从被执行人的主动抗拒、妨碍规避执行行为到消极逃避执行行为的内在逻辑顺序罗列的。前2项是积极的失信行为，后3项是消极的失信行为，第（6）项是概括性规定，以避免因列举不全造成逻辑严密性缺陷。

需要注意的是《若干规定》第1条第（2）项列明的被执行人以虚假诉讼、虚假仲裁方法规避执行的认定。因被执行人的虚假诉讼、虚假仲裁行为，致使相应的法律文书被依法撤销，或者被依法裁定不予执行的，应认定为被执行人具有以虚假诉讼、虚假仲裁方法规避执行的情形，从而将其纳入失信被执行人名单；相应法律文书未经法定程序予以撤销或裁定不予执行的，不应将有关被执行人纳入失信被执行人名单。

对于是否区分失信行为和严重失信行为，意见多有不同。一种意见认为，应当不加区分失信严重程度，直接列为一条，理由是在司法实践中便于执行人员操作，减少执行人员在执行过程中对被执行人失信程度严重性的自由裁量权；而另一种意见认为，针对被执行人拒不履行生效法律文书的行为程度、性质不同、造成影响的恶劣程度不同，应当作出区分，以便针对不同程度的失信行为采用不同的惩戒措施。我们认为，失信被执行人名单制度是一个新兴事物，在实施之初应当从有利于下级法院适用、便于下级法院操作的角度出发，制度设计应尽量简便。倘若对失信行为划分等级，首先划分的标准难以确定和统一，其次还可能会因为分级标准不科学导致制度目的得不到更好的实现。故我们考虑可暂不分级，用这样一种简便易行的划分标准施行一段时间，随着社会经济的发展，适时可再修订相关的划分标准。

纳入失信被执行人名单的程序

《若干规定》第2条是关于认定失信被执行人的程序性规定，设置了提示——启动——认定——生效4个环节的程序。其中，第一款为提示，即对被执行人作出纳入失信被执行人名单的风险提示。在执行通知书中设定提示这一环节的目的有三：一是对被执行人的合法权益的程序保障。“所谓程序保障，是指通过程序一方面保障当事者的诉讼权利，或者说保障当事者在这些权利中体现出来的主体性和自律性；另一方面又保障法官的审判活动以及作出的决定本身的正当性，或者说是保障法官的审判活动以及作出的决定的本身的正当性。”而风险提示制度，不仅体现了对被执行人知情权与参与权的尊重，而且也是对法院行为正当性的保障。将被执行人纳入失信名单势必会对被执行人权利产生较大的不利影响，因此在制度实施前向被执行人告知纳入失信被执行人名单的法律风险，使其对在执行程序中实施的各项行为所产生的后果审慎判断，诚实守信地行使权利并履行义务。二是以风险提示的方式向被执行人宣示，也是为了促进执行，达到震慑被执行人的效果。三是为了不增加执行法院的工作量，故不再单独制作文书通知，而是在《执行通知书》中明确向被执行人告知纳入失信被执行人名单的法律风险。

在启动程序上选择了双重启动，即由申请执行人申请和人民法院依职权启动两种启动途径，一方面保障了申请执行人在其权利限度内按照自己的意志行使权利，可以有效制约法官作出决定的任意性；另一方面，同时规定了法院能够依职权启动失信被执行人名单的程序，也是法院依法履行审判和执行职责的需要。

在认定形式上，《若干规定》采用了决定的形式。人民法院决定将被执行人纳入失信被执行人名单的，应当制作决定书。决定是人民法院在诉讼中就案件除实体问题和程序问题以外有关的特殊事项及某些紧迫性问题作出的判定。将有关被执行人纳入失信被执行人名单，属于人民法院在执行过程中对有关特殊事项的判定，因此，采取决定的形式，而不是用通知或者裁定的形式，文书形式更加符合行为性质。

第三款是决定的生效时间。一些部门提出纳入失信被执行人名单的决定应采取送达生效的方式。对纳入失信被执行人名单所作的决定而言，我们经讨论后还是采用了自作出之日起生效的方式，这主要是因为：第一，民事裁判生效时间的确定首先要考虑法律文书承载的目的和法律文书的形式。对于各级人民法院作出的民事决定的生效时间,一般认为，“所有的民事决定,一经作出或者送达当事人(或者所涉及的对象),立即发生法律效力,即便是依法可以申请复议且当事人(或者所涉及的对象)已经提出复议申请的决定,其法律效力亦不受任何影响”。第二，选择决定作出即生效的方式也是综合考虑了我国失信被执行人的具体情况。在我国，很多失信被执行人为了逃废债务，长期下落不明，如果规定纳入失信被执行人的决定送达后才生效，则会导致《若干规定》的制度价值和目的落空。需要说明的是，虽然决定书自作出之日起生效，但仍应按照民事诉讼法规定的法律文书送达方式送达给当事人。

对被纳入失信名单的被执行人的救济程序

《若干规定》第3条是关于救济程序的规定。被执行人认为将其纳入失信被执行人名单错误的，可以向人民法院申请纠正，以补正其权利遭受的侵害。另一方面，为了防止被执行人滥用救济程序，使救济程序又变成其规避执行的手段，《若干规定》设置了较为特殊的一种救济方式，即被执行人是自然人的，一般应由被执行人本人到人民法院提出纠正申请并说明理由；被执行人是法人或者其他组织的，一般应由被执行人的法定代表人或者负责人到人民法院提出纠正申请并说明理由。同时，我们认为，这一较为创新的规定将为查找被执行人提供了一个有效的方法，对于寻找长期下落不明的被执行人将发挥一定作用。总之，这样的制度设计，既保证了被执行人的相关权利，也充分作出了有利于执行的制度安排。

人民法院经审查认为理由成立的，应当作出决定予以纠正；人民法院经审查认为理由不成立的，也需要作出决定予以驳回。纠正及驳回的决定，均应制作决定书并送达申请人。

失信被执行人名单信息的记载和公布

《若干规定》第4条确定了失信信息记载和公布的范围。失信信息的记载和公布主要遵循以下原则：既能反映出存在失信行为的被执行人的确定性、惟一性，能对其产生足够震慑作用，又要注意避免泄露被执行人的隐私、商业秘密等。最高法院执行局已与全国组织机构代码管理中心、公安部全国公民身份证号码查询服务中心展开合作，使记载和公布的被执行人确保其惟一性的条件已经具备。有一些意见认为，记载和公布作为失信被执行人的自然人的身份证号码有泄露隐私之虞。我们认为，各地法院在将失信被执行人身份信息录入最高人民法院失信被执行人名单库时，必须录入被执行人的全部身份证号码。在对失信被执行人的身份证号码进行公布时，应当区分两种情况：一是向相关单位定向通报时，应当通报失信被执行人的全部身份证号码，以确保信息使用单位能够有效地利用失信被执行人名单信息；二是在向社会公布时，为避免身份证号码对外公布后被滥用，可以采取技术手段隐蔽身份证部分号段后予以公布。采取这样的做法，理由有四：第一，民事诉讼法第二百五十五条规定了人民法院对于不履行义务的被执行人可以向媒体公布其不履行义务的相关信息，对身份证号码的公布就属于人民法院对上述法律的遵守和执行，属于履行职责的范畴；第二，对于应当纳入失信被执行人名单的被执行人，人民法院会依据程序，审慎核实，认真比对，避免出现公布信息错误的情况；第三，身份证号码是每个公民惟一的、终身不变的身份代码，《若干规定》要求公布失信被执行人的身份证号码，正是为了区分失信被执行人和与其同名同姓的自然人，保护其他自然人不因同名同姓而损害名誉，影响权利；第四，在向受通报单位定向通报时，如果不能通报失信被执行人的全部身份证号码，则不能保证通报数据的准确性，进而导致通报数据无法应用。

《若干规定》第5条确立了将失信被执行人名单信息向社会公布的几种不同层次的方式：一是各级人民法院应当将失信被执行人名单统一录入最高人民法院失信被执行人名单库，并通过该名单库统一向社会公布。此名单库现搭建在全国法院执行案件信息管理系统中，该系统已完成升级改造，为下一步失信被执行人名单库的投入使用奠定了信息和技术基础。二是各级人民法院可以根据各地实际情况，将失信被执行人名单通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等其他方式予以公布，方式灵活，数据实时更新。三是各级人民法院可以采取新闻发布会或其他方式对本辖区法院实施失信被执行人名单制度的情况定期向社会公布。此处的定期，是指各级人民法院可根据实际情况灵活掌握在某个时间点召开发布会或以其他的形式公布，并不是说必须在一个固定的时间点公布。采取多层次的公布方式，使各级法院都承担了对外公布的责任，方式更具灵活性、多样性。目的就是通过公开曝光的方式将其失信情况公之于众，形成舆论压力，减损其名誉，迫使其为了恢复名誉而积极履行法律文书确定的义务，从而达到促执行的目的。

失信被执行人名单信息的定向通报制度

《若干规定》第6条确立了失信被执行人名单的定向通报制度。人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。人民法院还应当将失信被执行人名单信息向征信机构通报，并由征信机构在其征信系统中记录。失信被执行人名单制度的核心价值在于被执行人失信信息数据的应用。定向通报目的就是将失信信息数据向相关机构进行通报，建议上述机构结合各自职责，对失信被执行人采取相应的限制或制裁措施。本规定生效后，最高人民法院执行局将继续通过双边合作备忘录等形式逐步实现定向通报、数据应用。

对被执行人是国家工作人员、国家机关、国有企业等主体的通报问题，第6条第3款、第4款也做了单独规定。今后，失信被执行人是国家工作人员的，人民法院应当将其失信情况通报其所在单位，由其所在单位决定是否在评优选先、晋职晋级等方面予以限制。失信被执行人是国家机关或者国有企业的，人民法院应当将其失信情况通报其上级单位或者主管部门，由其上级单位或者主管部门在其职权范围内决定是否对其进行惩戒或者限制。

定向通报制度的目的就是要发挥制约惩戒功能，压缩失信被执行人的生存空间，不断提高被执行人的失信成本，让不履行义务的被执行人一旦失信，寸步难行，从而督促其主动履行生效法律文书，并逐步建立起“守约易，失信难”的社会价值观，从根本上破解“执行难”顽疾。

失信被执行人相关信息的删除

被执行人失信信息的删除是指在符合一定条件时，将被执行人不履行生效法律文书的失信信息删除。《若干规定》第7条规定了失信被执行人符合下列情形之一的，人民法院应当将其有关信息从失信被执行人名单库中删除：一是全部履行了生效法律文书确定义务的；二是申请执行人达成执行和解协议并经申请执行人确认履行完毕的；三是人民法院依法裁定终结执行的。这是《若干规定》确立的失信被执行人的退出机制，是对已经被标上“失信”标签的被执行人所提供的一种反向保护。这也是纳入和退出、惩罚和保护彼此之间寻求平衡的一种制度。被执行人失信信息的存在必然会对被执行人的工作、生活和学习产生很多有形的或无形的不利影响，对企业的生产、经营及信誉产生重大影响，且在被执行人履行生效法律文书后，仍然不删除其消极信息，势必导致不公平发生，也损害了失信被执行人名单制度的公信力。故此，应当在被执行人符合一定条件时，及时删除被执行人的失信信息，及时恢复被执行人的信用，消除失信信息的存在对被执行人产生的不良影响，有利于被执行人继续从事正常的工作、生活、生产经营活动，这也提高了被执行人主动履行债务的积极性。

另外，被执行人失信信息的删除是指从最高人民法院失信被执行人名单库中删除。信息数据删除后，应当及时向《若干规定》中第6条列明的相关单位进行通报。对于已经通报给这些单位和部门的被执行人失信信息，由相关单位依照相关法律、法规的规定决定其保存期限。

《若干规定》的溯及力问题

《若干规定》的发布公告中明确了本司法解释自2013年10月1日起正式施行。目前立法对民事、行政的司法解释溯及力尚未有明确的规定，只有2001年最高人民法院、最高人民检察院《关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》明确了刑事司法解释具有溯及既往的效力。我们认为，《若干规定》应当有溯及既往的效力，即本司法解释可以溯及至被解释法律生效之日，只要是处于被解释法律时间效力范围内的未决案件，都可以加以适用，而不仅仅适用于司法解释施行后新受理的案件。这是司法解释的本质属性所致。司法解释的形式分为解释、规定、批复和决定4种。解释和规定类司法解释均属于一般的、抽象的解释，都是溯及既往的。之所以赋予法律解释以溯及力，根本的原因在于，法律解释是对如何正确理解和执行法律的具体规定，其内容是法律的已有或应有之义，因而不具有独立的法律地位，应该具有被解释法律的法律效力。在时间上，应当回溯至被解释法律施行之日发生作用。同时，司法解释溯及既往又是有限度的。我国司法解释始终如一的做法是，承认裁决的既判力优于解释的溯及力，即不得以判决的个案解释不同于司法解释为由推翻已经生效的裁决。遵循上述既判力优先于溯及力的原则，对于已经执行完毕的案件，《若干规定》没有溯及力。所以，《若干规定》适用于2013年10月1日前进入执行程序尚未履行完毕，以及2013年10月1日以后立案的全部执行案件。

各级法院实施的相关制度与《若干规定》的衔接问题

在《若干规定》正式实施之前，部分法院根据当地实际情况，采取了诸如将不履行义务的被执行人信息通过媒体向社会公布、在征信系统中记录等措施。这些已经采取的措施，其效力不因《若干规定》的生效而受到影响。但在《若干规定》正式施行后，各级人民法院应当严格按照《若干规定》设定的标准和程序将2013年10月1日后未履行完毕，且存在《若干规定》第1条所列情形之一的被执行人相关信息统一纳入最高人民法院失信被执行人名单库，统一按照《若干规定》确定的程序和方式对失信被执行人采取信用惩戒措施。各地法院此前就失信被执行人信用惩戒施行的相关标准或发布的规定与《若干规定》不一致的，应予以及时修改。

（作者单位：最高人民法院）