318国道地质灾害行政案维权经过

318国道地质灾害行政案维权经过
陈继才
【案情简介】
2015年2月14日，位于湖北省某市的318国道鸡头沟路段上方发生了一起地质灾害崩塌事故，导致在公路上通行的两夫妻车毁人亡。该地点在上一年已经发生过一次垮塌，还有巨石悬在公路上方，没有排危。事故发生后，有关部门将该路段封闭，进行排危治理，并对数公路范围内的路段进行排查，发现还有安全隐患，但在尚未消除隐患及完成治理时又开始通车，6月18日又发生一起事故，导致4人死亡。四个家庭的受害者亲属先后找到我和顾问沈朝忠，要求提供法律帮助。接受委托后，我们先是代理该案的民事诉讼，未获支持，又代理行政诉讼，经过恩施中院的一审、湖北高院的二审，以及最高人民法院的再审、提升等程序，历时四年，终于为受害者亲属争取到了200多万的补偿。

【案件经过】
2.14案件我们接受委托后，第一时间来到事发现场，现场还没有清理，就在垮塌的上方，有巨石悬停在那里，上面长着青苔，表明这个巨石是前次垮塌留下的，公路外边，前次垮塌砸坏的电线杆都还在那里，200米下面的河沟里到处是巨石，有的明显是新的，有的是旧的，旧的巨石上面长了草或苔藓，可以很清楚的看出来。根据当事人提供的线索，我们找到了两个在万州与该市之间跑货运的司机以以及附近一个养羊场老板，均证明这个地方在去年（2014年）5、6月份曾发生过一次垮塌，塌下大量石头，只是那次没有人员伤亡，在垮塌的公路上方有危岩悬着，有关部门清理了公路上的石头及土方，便又通车。直到2.14再次发生垮塌。
在调取了这些证据之后，我们受托将该案起诉到某市人民法院。要求国土局和公路局按照人身损害赔偿死者亲属70多万元。在这个案子起诉之后，6月18日发生了第二次垮塌，砸死4人，距离这次垮塌仅有五六百米。死者亲属也找到我们，希望代理该案。法院鉴于两起案子都是同一性质，共同的被告，决定一并审理。
其后我们就开始了长达四年的诉讼。当时万州到该市的高速公路还没有修通，我们只能坐凌晨的火车，火车是早上5:22从万州开车的，我住在市区，3:30起床，然后打出租车去接住在龙都广场的沈老师，到双河口的火车站。这一来就是4年，从民事一审立案到三次开庭，然后行政诉讼到恩施中院开庭，我们前前后后坐这趟火车不知道有多少次。
最先我们是代理当事人起诉某市公路局和国土局，依据《侵权责任法》及《人身损害赔偿解释》的规定，建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。《公路法》也规定公路局未尽到合理的管理义务，导致事故发生，应当承担责任。
但是后来证明这个诉求行不通，《公路安全保护条例》第11条规定，公路建筑控制区的范围，国道是不少于20米；省道不少于15米；高速公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。2.14事件是公路上方近200米，6.18事件也超过20米。公路局将不承担责任。所有人责任也行不通，集体经济组织是村委会，也没有赔偿能力。沈老师提出以地质灾害为切入点，侧重于国土局没有排危和治理，应承担侵权责任。

【民事一审】
在民事案件中，国土局提供了数十份证据材料，都是国土局的各种文件，包括发放各种宣传资料、国土局及政府要重视地址灾害防治工作的文件，其中有一份比较重要：《某市国土局地质灾害巡查记录表》和《市国土局关于谋道境内318国道沿线地质灾害巡查情况的报告》，国土局在2015年5月的巡查中已经发现了318国道1699km上、下游500m地段存在较为严重安全隐患的危岩体6处，6月3日向市政府打了报告，要求进行治理，但市政府未决定治理，在半个多月后发生了6.18垮塌事件，砸死4人。由于证据比较充分，获得办案人员同情，曾组织调解，但未能成功，法院认为本案属行政行为及其后果的争议，责任主体应是某市政府及其国土部门，应该提起行政诉讼解决纠纷。这就给提起行政诉讼提供了依据。

【行政一审】
行政一审起诉某市政府和国土局，其辩解与民事诉讼时一致，认为是是自然灾害，意外事件，不承担责任。国土局在诉讼中又举示了一些材料，共51份。但往往被我方所利用，证明其未履行排危和治理的职责。一审法庭充分保障了原告方权利，对原告的质证作了详细的记录，长达28页。原告方出示的证据大都是采用被告提供而对我方有利的，证明被告未履行职责。事实部分应该说比较清楚。但法律上行政不作为是否要承担赔偿责任，无明确规定。我方找到了《最高法院公报》2003年第2期有关行政不作为应予支持行政赔偿的案例（尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案），该案支持部分赔偿。另以时任中央纪委常委、最高法院副院长江必新的《论国家赔偿中侵权责任法的适用》作理由：“国家赔偿与民事侵权赔偿的法理基础是共同的，都是为了实现矫正正义”。“国家赔偿与民事侵权赔偿存在诸多共性，二者同属损害赔偿责任范畴，都以矫正正义的实现为终极价值，归责原则和一般构成要件相近，基本责任方式相同，这为国家赔偿中侵权责任法的适用提供了必要性和可能性。”
2016年3月15日开庭之后，某市政府于次日封闭318国道，进行全方位排查和治理，避免了再次发生事故。恩施中院也很同情原告，做了很多工作，试图进行调解。但由于种种原因，法院多次调解都未能成功。该案1月起诉，到12月才作出裁定，以该案属于地质灾害，应该按照《自然灾害救助条例》申请救助，不属于行政诉讼受案范围，驳回起诉。

【行政二审】
收到法院裁定书后，我们代理当事人提出了上诉。理由是《行政诉讼法》第38条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的。行政不作为显然是行政诉讼受案范围。其他事实与理由与一审一致。二审法官也曾主持调解，但也未能成功。于2017年9月裁定驳回上诉。更换了一个理由，上诉人应该依据《突发事件应对法》主张救济。

【行政再审、提审】
在民事一审、行政一审、二审都被驳回后，当事人都有点灰心了。等了几个月才决定申请再审。我把再审申请书寄到最高法院，最高法院通知我们补交书面材料时，已是2018年2月初，这时已是春运期间，不光是万州-郑州（最高法院第四巡回法庭驻地）的火车票买不到了，连从宜昌或武汉转车的票也没有了，我们只好从重庆坐飞机往返。
在交齐所有材料之后，本案出现了转机。前面说到，恩施中院和湖北高院都曾进行过调解，试图解决纠纷。但是被告一方因为种种原因，不愿意接受调解，法院苦于当时没有法律法规或司法解释明确规定行政不作为应该承担赔偿责任，不能径行判决，所以从程序上驳回了起诉和上诉。2018年2月8日，最高人民法院出台了新的《行政诉讼法》司法解释，第98条规定行政不作为应该进行国家赔偿（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第98条：因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。）这就使本案有了较大的转机。
这里涉及到一个新司法解释是否溯及既往的问题。通常认为，再审是对生效裁判引起的，一般不应适用新的规定。新《行政诉讼法》司法解释是2月8日才施行的，而本案一审裁定在2016年12月作出，二审裁定在2017年9月作出，本案应否适用新的司法解释呢？我们认为应该适用，因为一二审裁定没有对实体问题进行评判。如果本案一二审进行了实体审理，以法律法规、司法解释无明确规定行政不作为应承担赔偿责任而驳回了原告的赔偿请求，那么再审时不适用新司法解释是没有问题的；但是本案一二审没有进行实体审理就从程序上驳回了起诉和上诉，而驳回起诉和上诉又是明显错误的，因此本案应撤销一二审裁定，改判或发回重审，进行实体审理。在本案正式进行实体审理时，新的司法解释已经颁布并已施行，当然要适用已经施行的司法解释。
有了这个思路后，我马上写了代理意见，寄给最高法院第四巡回法庭，引起重视，该案主审法官到某市进行开庭，听取双方意见，后决定正式受理该案，并开庭审理。这一转机，既有运气的成分（原来一二审未从实体上驳回我方赔偿请求，新司法解释又对我方有利），也有我们坚持四年，始终不放弃的因素在内。
2018年9月18日最高法第四巡回法庭主持再审立案听证，2019年3月7日开庭调查，基本上采纳了我方的观点，认为：“根据《地质灾害防治条例》的规定，再审被申请人某市人民政府具有本行政区域内地质灾害防治工作的领导和组织职责，某市国土资源局具有本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督职责。作为地质灾害防治工作的责任主体，二者应当在地质灾害危险地段及时采取工程治理措施排除危险，尤其是在出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，应当通过划定地质灾害危险区，予以公告并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志等方式保证居民的生命和财产安全。而本案中，从A市国土于2015年6月3日作出的《市国土资源局关于谋道境内318国道沿线地质灾害巡查情况的报告》记载的情况看，某市人民政府和某市国土资源局应当知道涉案路段存在地质灾害前兆，并有可能造成人员伤亡。在此情况下，二者未依法及时履行前述法定职责，没有采取有效措施对涉案公路地段进行治理、排危或警示，导致事发地段右上方约14米处，在2015年6月发生岩体崩塌灾害，致再审申请人车辆损毁，亲属死亡。可见，涉案事故并非原审法院所认为的系单纯地质灾害所导致的意外事件，而是地质灾害这一‘天灾’与再审被申请人不及时履行法定职责的‘人祸’混合所致。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，再审被申请人应当根据其未履行地质灾害防治法定职责的违法行为与涉案事故之间因果关系的大小，承担相应的行政赔偿责任。”（以上引文来自2019年5月27日《人民法院报》）
其后法庭主持调解。后经多次协商调解，达成和解协议。由最高法院进行提审，2019年4月11日开庭，宣布调解方案，制作调解书。被申请人对6名死者亲属一次性补偿230多万元。
回想这个案子，我们觉得，首先要感谢四级法院的法官在本案中对当事人给予的同情和理解，特别是感谢最高人民法院的主审法官对本案的重视，其次还要感谢律所张兴安主任和同事们多年来的支持。本案从个案上讲也许算得上是一个进步，因地质灾害而获得国家赔偿或补偿，使老幼妇儿的合法权益从司法上得到救济和保障的案例尚不多见，或许在重庆还属首例。